Высокие достижения или открытость для всех? Почему рейтинговая система управления российскими школами увеличивает социальное неравенство

Кто всё это придумал

Аргументы государства

Перестроить бюджетный сектор по принципам бизнеса придумала Маргарет Тэтчер. В начале 1980-х правительство Великобритании решило, что традиционные схемы работы в социальной сфере неэффективны. Деньги расходуются на всех граждан одинаково, притом что кому-то нужно больше помощи, а кому-то не нужно совсем. У работников нет стимулов стараться, раз им платят не клиенты, а государство. Решения принимаются централизованно, без учета местных проблем и запросов. Для обслуживания социальной сферы приходится содержать много чиновников. А бюджет тает: население стареет, налогоплательщиков всё меньше, нуждающихся в социальном обслуживании всё больше.

Как же снизить госрасходы, но при этом обеспечить хорошее качество образования, медицины и других госуслуг?

Правительство Тэтчер решило искусственно создать рыночные отношения в социальной сфере. Сделать так, чтобы бюджетные организации конкурировали за граждан, как бизнес — за клиентов, и получали оплату в зависимости от результатов; при этом дать их управленцам больше свободы действий, контролировать не все внутренние процессы, а только достижение показателей. Эта концепция получила название «новое государственное управление» (New Public Management) и быстро распространилась в Новой Зеландии и Австралии, Швеции, США, а затем и по всему миру.

Для школ это означало два ключевых изменения. Во-первых, новые показатели качества работы школ и учителей, как правило, устанавливались по результатам школьников на национальных экзаменах или в диагностических учебных тестах. Проводит тесты не сама школа, а беспристрастные внешние оценщики. Результаты оценки качества школ обнародуются, например, в виде рейтинга. Также они могут отражаться на зарплате и карьере директора и учителей. Во-вторых, родители получили возможность «голосовать ногами» — выбирать для ребенка любую школу. Куда больше детей пришло, та школа больше денег и получает.

Аргументы международных организаций

Принципы нового госуправления популярны во многом благодаря международным организациям. ООН и Евросоюз, ОЭСР, МВФ и Всемирный банк активно поддерживают управление по результатам и рыночные механизмы в госсекторе. У них есть на это несколько причин.

Четкие, измеримые, заранее установленные требования к результату делают систему управления более прозрачной и, как считается, подконтрольной гражданам. Гораздо сложнее раздать госбюджет своим неквалифицированным знакомым или, наоборот, наказать неугодных профи. Чтобы уменьшить коррупцию, оценка качества должна быть независимой и объективной, а результаты ее — доступными гражданам.

Снижение расходов бюджета, по мнению международных организаций, тоже актуально для всех. Ведь население стареет не только в Великобритании. И высокие налоги тоже никто не любит, особенно они плохи для бизнеса.

Бюджет — это деньги граждан, они заинтересованы, чтобы он расходовался эффективно, а бюджетные организации старались лучше обслуживать население.

Конкуренция и борьба за клиента были объявлены главными способами заставить бюджетных работников «делать больше за меньшие деньги».

Еще всем понравилось сравнивать, у кого в стране школьники лучше обучены. Международные тестирования учеников оказали огромное влияние на введение цифровых показателей эффективности в образовании. В первую очередь тест PISA (Programme for International Student Assessment), который ОЭСР начиная с 2000 года проводит каждые три года. Раньше страны не могли напрямую сравнить, у кого школы лучше, ведь образовательные программы у всех разные. ОЭСР предложила решение: сравнивать «функциональную грамотность», то есть насколько школьники способны применять теоретические знания на практике. Теперь многие страны ставят своим школам цель — улучшить результаты в PISA; а другие разрабатывают собственные тесты в похожем ключе. Сама возможность собирать и анализировать большие данные породила надежду на более умное госуправление на основе данных (evidence-based policy). К тому же данные нужны, чтобы измерять прогресс по результатам международного гранта или национальной реформы.

Почему решили ввести в России?

В 1990-е наше школьное образование стало разнообразным. И в плохом смысле — из-за неровного и недостаточного финансирования. И в хорошем — появились новые программы, авторские школы, было издано множество учебников. К 2000-м перед реформаторами образования встала задача: сохранить разнообразие, но при этом обеспечить контроль качества, задать единые ориентиры — что школьники должны знать «на выходе». Эти ориентиры задали с помощью госстандарта в образовании (ФГОС), а также ЕГЭ после 11-го и ОГЭ после 9-го класса. Так у школ появились внешние показатели обученности школьников в цифрах. А у государства — много новых данных для управления.

Чтобы школы восприняли новые показатели всерьез, к ним привязали стимулирующую часть зарплаты учителей и администраторов. Школам-лидерам региональных рейтингов стали выплачивать гранты. Со временем показателей эффективности стало больше: кроме ЕГЭ и ОГЭ к ним добавились результаты школьников в олимпиадах и конкурсах, диагностические тесты после 4-го класса, количество школьников на учете полиции и т. д.

Конкретный список KPI устанавливается регионом и может меняться каждый год. Например, методика расчета рейтинга школ Москвы на 2021–2022 учебный год — это документ на 10 страниц, который учитывает:

баллы ЕГЭ и ОГЭ (каждый высокобалльник приносит школе баллы, а за учеников, удаленных с ЕГЭ, общий балл школы существенно понижается);
победителей и призеров Московской и Всероссийской олимпиад;
количество дошкольников, перешедших в первый класс этой же образовательной организации (в Москве у большинства школ есть свои детсады);
количество учеников, состоящих на внутришкольном учете и на учете в МВД, не совершивших правонарушения в течение учебного года;
количество учеников-инвалидов (к баллу школы добавляется повышающий коэффициент); результаты детей-инвалидов (к их результатам применяются повышающие коэффициенты);
дипломы и победы в городских «социокультурных» олимпиадах: «Музеи. Парки. Усадьбы», «История и культура храмов столицы», «Не прервется связь поколений», «Мой район в годы войны»;
победителей и призеров чемпионатов WorldSkills Russia и «Абилимпикс»;
победителей и призеров спортивных соревнований, учеников со знаками ГТО;
«удовлетворенность семей»: результаты множества учебных диагностик плюс повышающий коэффициент за каждого ученика, оставшегося в этой же школе на следующий класс.

Первые 220 школ по этому рейтингу получают грант мэра (всего в Москве около 700 школ). Размер гранта зависит от позиции в рейтинге. В 2018 году грант 1-й степени составлял 30 млн рублей, грант 3-й степени — 10 млн рублей. При этом финансирование на одного ученика (вне зависимости от рейтинга школы) — в среднем 160 тыс. рублей, а средняя численность московской школы — 550–950 учеников.

Та же логика, что запустила реформы школы на Западе, работала и в России. Важно было развить «клиентоориентированность» школ и мотивировать школьный менеджмент «делать больше за меньшие деньги».

Россия участвовала во всех крупных международных исследованиях результатов школьников и училась создавать собственные методы диагностики. С 2001 по 2006 год несколько регионов апробировали мониторинг качества образования в сотрудничестве со специалистами Всемирного банка и ОЭСР.

Реформаторы надеялись повысить качество управления школами — на основе данных, а не блата или привычки.

Как выглядит на практике

Крупный российский город в провинции. Денег на школы мало, население неоднородное. Региональный департамент образования объявил, что финансировать школы теперь будут и по количеству учеников, и по их результатам. Учителя и директора будут получать надбавки за достижения своих школьников. Появится региональный рейтинг и разные конкурсы школ, в том числе чтобы родители могли выбирать между школами. Кроме того, результаты учеников станут учитывать при присвоении категории учителям. А в школы, у которых показатели эффективности не очень, направят проверки.

Как поведут себя директора и учителя в новых условиях?

Стратегии директоров

Вот, предположим, директор Татьяна Каримовна. Слывет жестким руководителем, требует дисциплины и усердия как от учеников, так и от учителей. Все ключевые решения принимает сама.

Ее школа расположена в рабочем районе, но при этом считается в городе довольно сильной. Не всем удается попасть туда в первый класс, а тех, кто не хочет учиться, школа не держит (то есть их родителям объясняют, что лучше перевестись, — просто отчислить ученика школы не имеют права).

Зато у тех, кто старается, всегда есть результат. В школе постоянно проводятся разные мероприятия, конкурсы и чтения, после уроков до вечера идут кружки. Субботы и каникулы — рабочие для всего коллектива («а кто недоволен — не держим»).

Поразмыслив над новыми показателями эффективности, Татьяна Каримовна решает: ну что ж, сделаем ставку на результат. Нужны сильные ученики — надо активнее рекламировать школу и привлекать их. Усилим подготовку к экзаменам и тестам, будем участвовать в конкурсах — нужно выделить на это часть кружков. Родители у нас сами просят дополнительные занятия и тренировочные тесты для детей, готовы их оплачивать. Учителям объявим четкую систему бонусов: кто больше баллов школе принес — у того зарплата выше. А с дополнительным финансированием за результаты и выручкой за кружки мы сможем и базовую ставку учителям повысить, чтобы держались за место.

Директор соседней школы, Светлана Медхатовна*, рассуждает по-другому. Она считает, что школа должна быть открыта для всех. По важным решениям она советуется с учителями. В ее школе много «сложных» учеников, есть и дети-сироты, и дети с диагнозами. Учителя стараются создавать дружескую обстановку, настраивают учеников на взаимопомощь, организуют для них на продленке театр и спортивные секции. Родители попроще охотно отдают детей в эту школу. Некоторые учителя работают в школе с самого основания, другие — выпускники этой школы.

Глядя на таблицу с показателями эффективности, Светлана Медхатовна думает, что вряд ли их ученики принесут школе много баллов за ЕГЭ и олимпиады. Скорее уж можно побороться за уменьшение числа школьников на учете в полиции. Или за какой-нибудь из спортивных конкурсов.

«Хорошо, что основное финансирование — по количеству учеников, — думает Светлана Медхатовна. — Будем брать количеством. На надбавки за результаты рассчитывать сложно, но ведь для учителей важна не только зарплата. Буду удерживать их спокойной обстановкой, моральной поддержкой».

Международное исследование стратегий школ говорит, что выбор в пользу «ориентации на достижения» или «ориентации на сотрудничество» зависит в первую очередь от контингента школы. Школы со смешанным и сложным контингентом чаще выбирают «сотрудничество». Но управленческий стиль директора и оргкультура в коллективе тоже играют роль.

В России около 3% школ при неблагополучном контингенте выбирают «ориентацию на достижения». Встречаются и элитные школы, которые стремятся поддерживать «ориентацию на сотрудничество».

Примеры со школами Татьяны Каримовны и Светланы Медхатовны — это примеры наиболее типичных стратегий российских директоров в условиях KPI.

Посмотрим на их школы через несколько лет.

Проблемы учеников

В школу Татьяны Каримовны стало сложнее попасть, обязательно нужно ходить на подготовку к школе. А тех, кто уже учится, не факт, что возьмут в 10-й класс — берут не больше половины желающих. Нужно хорошо сдать ОГЭ, проявить себя в олимпиадах и конкурсах. Начиная с 8-го класса фактически обязательно посещать дополнительные занятия после уроков и на каникулах. Чтобы соответствовать уровню школы, многие занимаются с репетиторами.

Параллели делят на «слабые» и «сильные» классы. Так удобнее подтягивать каждую из групп, это и местные власти рекомендуют при подготовке к экзаменам.

Но при этом в «слабых» классах не остается учеников, за которыми другие могли бы тянуться. А в «сильных» классах — большая нагрузка, с которой тоже не все справляются.

Детям объясняют: стоит как можно раньше определиться со специализацией. Будет время хорошо подготовиться по выбранным предметам. Так что уже семиклассников родители и учителя агитируют задуматься над будущей профессией. В 14 лет не все на это способны. Часто выбор специализации, по сути, делают родители. Чтобы школьники выбирали предметы, в которых они действительно сильны, школа организует диагностические тесты. И если предмет ученику интересен, но результаты в нем пока не впечатляющие, семье посоветуют подумать еще раз.

Школа Светланы Медхатовны берет всех желающих, в том числе отсеянных соседними школами: «Надо же им где-то учиться!» В начальной и средней школе учеников так же много, как и раньше. А вот старшие классы набрать проблема. «У нас контингент такой, — поясняет директор, — боятся, что не сдадут ЕГЭ и не смогут получить аттестат».

Уговаривать детей не бояться и сдавать экзамены в школе не спешат: ведь если они и правда плохо сдадут, у школы будут проблемы.

То, что дети из бедных семей боятся ЕГЭ, а родители не мотивируют их продолжать образование, подтверждают исследования. При одинаковом уровне знаний подростки из благополучных семей на 20% чаще решают идти в 10-й класс, чем их ровесники с менее образованными родителями.

Вариантов бесплатного обучения с низкими баллами аттестата в городе мало. Даже в колледжи и техникумы на бюджет нужны хорошие оценки в школе. Если родители не готовы платить, выпускнику с аттестатом ниже среднего остается только сразу идти работать. Учителя возмущаются:

«Не все дети способны хорошо учиться, но при этом они могут вполне хорошо освоить рабочую специальность. Раньше мы таких детей выпускали с нормальными оценками и помогали им устроиться в техникум. Сейчас, со всеми внешними тестами и проверками, у нас такой возможности нет».

В 2000 году две трети школьников после 9-го класса шли в 10–11-й. В 2020-м — уже менее 50%. При этом среди учащихся в колледжах до 40% — дети из обеспеченных и образованных семей.

Проблемы учителей

Учителя в школе Татьяны Каримовны получают зарплаты выше, чем в соседних школах. Новая система мотивации действует: чему припишешь баллы для бонусов, за то учителя активнее берутся. Сложно бывает заставить их работать с «трудными» учениками, но у Татьяны Каримовны строго: или берешь тот класс, который дают, или ищи другую работу. Она старается чередовать: у кого был «слабый» класс, тому потом давать «сильный»; начислять дополнительные баллы за нагрузку.

Но когда директора и завучей нет рядом, учителя едко критикуют новую систему и высмеивают тех, кто всеми силами зарабатывает баллы. Начисление баллов многие считают принципиально несправедливым: работа-то общая. Подготовка по математике сказывается потом на результатах по физике и химии. Учителя заменяют друг друга в случае болезни, обучают «не своих» учеников на дополнительных занятиях. А баллы для каждого рассчитываются индивидуально. «Другой учитель плохо работал, а потом класс дали мне — и у меня теперь мало баллов», — жалуется учительница подруге.

Выгоднее быть географом или историком, чем математиком: математик весь класс готовит к ЕГЭ, а географ — пару самых мотивированных человек, которые этот предмет выбрали. У географа средние баллы ЕГЭ всегда выше.

Нагрузка у учителей выросла, а интересного стало меньше. Всё приходится документировать, чтобы обосновать начисление баллов. Подготовка к экзаменам, тестам и диагностикам отнимает время от объяснения программы, от необязательных творческих заданий. Меньше времени на методическую и внеклассную работу.

Директор велит удерживать лучших учеников, уговаривать их родителей. В 5-м, 9-м, 10-м классах в начале года считают потери — самые сильные перешли в лицеи, а кто-то и в Москву поступил.

«Но ведь это в интересах ребенка — перейти в более сильную школу, если он может. Я сама им советую, помогаю подготовиться, — говорит классная руководительница. — Да, у меня и у школы теперь баллы будут ниже. Но нам еще в пединституте говорили: выбирайте, против кого грешить, против детей или министерства».

Светлана Медхатовна и ее завучи новой системой недовольны. Им и раньше было сложно найти желающих работать с их учениками, теперь еще сложнее. К баллам они относятся скептически:

«Есть один способный ученик — учитель его во все конкурсы вписывает и приносит баллы, как стахановец. А настоящая-то работа всё равно в классе».

В результате спортивных побед учеников самые высокие зарплаты стали получать физруки, и это обидело учителей-предметников.

«Кому нужна конкуренция между учителями?» — недоумевает Светлана Медхатовна и старается конкуренцию сгладить.

Недовольны и ее учителя. С «результативными» учениками в других школах и зарплата больше, и категорию проще повысить. Учителя устраиваются туда совместителями, подрабатывают репетиторством. Несправедливость новой системы их обижает:

«Коллектив у нас, конечно, хороший, но работать тяжело, отдачи от учеников немного, бывает и агрессия, и хамство. Новые учителя приходят к нам — и сразу же уходят, не хотят иметь дело с такими детьми. Рейтинг школ этого не учитывает. А ведь наш труд не проще, чем в лицеях, где у многих учеников еще и репетиторы. И учим мы не хуже».

То, что учителя обычных школ учат не хуже, чем учителя лицеев, подтверждает исследование прогресса детей за первый год обучения в школе. Да, ученики «школ повышенного статуса» в конце года показывают самые высокие результаты. Но «при контроле входного уровня детей и их социально-экономического статуса это преимущество стирается». Иными словами, вклад учителей в прогресс первоклассника примерно одинаков в обычной школе и в лицее.

Что в итоге: польза или вред от KPI?

В бизнесе неправильно настроенные KPI могут угробить мотивацию сотрудников, испортить климат в коллективе, ухудшить отношение к «неосновным» обязанностям или к «неперспективным» клиентам. В конечном счете это подорвет бизнес. В социальной сфере настроить KPI еще труднее. Цели бюджетных организаций — не финансовые, их сложнее измерить.

Плюсы

Новая система удобна для управления. Она дает местным властям ясные основания для принятия решений: куда выделить ресурсы, кого наказать или проинспектировать. Публикация рейтингов делает работу чиновников более понятной гражданам и при этом акцентирует ответственность школ (а не чиновников) за результаты.

У родителей благодаря рейтингам появляются дополнительные данные о школах. Эта информация востребована: например, сайт «Яндекс.Недвижимость» показывает расположение школ с высокой позицией в официальном московском рейтинге. И хотя большинство людей слабо понимают, как этот рейтинг составляется, он влияет на их решение о покупке жилья.

Школам, ученики которых хорошо сдают экзамены и побеждают на олимпиадах, новая система дает дополнительные возможности. Для местных властей ценность таких школ становится очевидна, и это в какой-то степени защищает школу от политических рисков, позиционирует ее как источник экспертизы и «лучших практик».

Умелый директор в такой ситуации сможет и дополнительное финансирование привлечь, и полезные контакты расширить, и немного свободнее себя чувствовать в плане внутреннего управления школой. В «рейтинговые» школы охотнее идут квалифицированные учителя и способные ученики, школу ценят родители. Всё это позволяет и дальше упрочивать позиции школы и привлекать ресурсы.

Минусы

Несмотря на это, систему с рейтингами и KPI не любят даже в «сильных» школах. Она сделала школы гораздо более подконтрольными государству, поскольку качество работы постоянно оценивается по разным показателям. Значительно увеличилась отчетность. Поменялось отношение родителей, многие из которых заняли позицию «требовательного клиента». Но главная проблема — что показатели, по мнению школ, показывают не то, что важно.

KPI, основанные на результатах учеников, многое уводят в тень. Как эти результаты были достигнуты? Как при этом чувствовал себя ученик? Погоня за победами и баллами, как ни парадоксально, часто противоречит интересам учеников. Растет учебная нагрузка, не остается времени на подробные объяснения сложного, на интересное, но не обязательное. Школе становится выгодно сосредоточиться на тех учениках, которые могут быстро улучшить результаты; остальные оказываются в положении балласта. Сложнее выделять ресурсы на деятельность, которая напрямую на результатах не сказывается: классное руководство, работа психологов, спектакли, походы и т. д.

Школа, которая гонится за показателями, становится неуютным местом. Всё больше образованных родителей переводят детей на домашнее обучение.

Может быть, в России систему KPI для школ как-то неправильно внедрили? Часть негативных эффектов объясняют неумением правильно интерпретировать данные. Ученые, внедрявшие ЕГЭ в России, много раз говорили, что его нельзя напрямую использовать для оценки школ, учителей или губернаторов. Новые методы управления накладываются на старые: показатели вводятся, но прежние способы контроля тоже никуда не исчезают. Считается, что показатели должны выявлять проблемы, но за проблемы и школы, и чиновников наказывают.

Однако похожие последствия отмечают и в других странах: зарегулированность, уменьшение автономии школ, уменьшение времени на преподавание. Например, в Англии каждый четвертый учитель работает больше 60 часов в неделю, и только половина этого времени — уроки. Учителя разрываются между реальными интересами учеников и необходимостью демонстрировать результативность. Данные начинают подтасовывать, чтобы улучшить картину и уменьшить вероятность инспекции.

Самое опасное последствие оценки школ по результатам учеников — рост социального неравенства. Оно усиливается во множестве стран, внедривших рыночные принципы в школьную сферу (Швеция, США, Англия, Голландия, Франция, Чили и др.). Образованные и обеспеченные родители тщательно изучают рейтинги, способны хорошо выбрать школу и помочь ребенку там учиться. Именно их дети показывают самые высокие результаты.

Люди из рабочей среды просто отдают ребенка в школу, ближайшую к дому. У 90% школ с «неблагополучным» контингентом — низкие или средние результаты.

Рейтинги запускают для них порочный круг. Уходят амбициозные учителя и более благополучные ученики, новых привлечь всё сложнее, учащаются проверки и штрафы. Учебный прогресс «слабых» учеников остается незамеченным, так как почти не отражается на показателях. В итоге дети из бедных семей ходят в школы, у которых всё меньше ресурсов.

Идеи правительства Тэтчер оказались настолько логичными и привлекательными, что ими и спустя 40 лет продолжают обосновывать реформы по всему миру. Но на практике оказывается, что система, в которой школам ставят KPI и заставляют их конкурировать за учеников, работает на благо далеко не каждого ребенка.

* Имена и высказывания директоров, высказывания учителей и описание происходящего в школах придуманы автором на основе ее исследования, проведенного в пяти школах одного российского региона, а также на основе анализа других исследований по данной теме.