Уроки пандемии. Как Милан, Вильнюс и Амстердам внедряют новые проекты развития городской среды — и почему этим практикам стоит поучиться

Похоже, в мире завершается период жесткого карантина. В начале апреля Китай снял часть запретов на перемещение граждан. С середины месяца в Дании возобновились занятия младшеклассников. Франция, Испания и другие страны начинают постепенно снимать введенные из-за эпидемии ограничения. Подготовка плана по восстановлению экономики началась в российском правительстве.

Выход из кризиса предоставляет правительствам возможность не только вернуться к нормальной жизни, но и реализовать качественные изменения. К этому призывают мировых лидеров руководители международных организаций. ООН выступает под лозунгом «Сделайте лучше, чем было» (Build Back Better), а генеральный секретарь ОЭСР подчеркивает, что у правительств появился уникальный шанс на «зеленое и инклюзивное восстановление» экономики, которым они должны воспользоваться. Запрос на изменения фиксируют и социологические опросы в отдельных странах.

В отличие от предыдущих материалов в серии «Государство vs коронавирус», в которых мы фиксировали проблемы работы госорганов в условиях пандемии, в этом материале речь пойдет о том, как кризис подталкивает власти к пересмотру привычных подходов. Поскольку многим странам еще предстоит выходить из карантина, стоит обратить внимание на возможные лучшие практики. Первые примеры обновления уже заметны на уровне городов.

Италия, Милан: меньше трафика, меньше загрязнения воздуха

Что случилось?

21 апреля власти Милана анонсировали программу «Открытые улицы» (Strade Aperte) по изменению транспортной мобильности в городе.

В ближайшие месяцы 35 километров дорог будут переделаны в новые маршруты для велосипедистов и пешеходов.

Это будет сделано в быстром экспериментальном режиме. Кроме того, согласно опубликованному 30 апреля плану, в городе увеличат количество дорог с умеренным скоростным режимом, создадут новые общественные пространства, проведут точечные изменения в формате тактического урбанизма, упростят возможность ставить столы на свободных участках улицы для баров и ресторанов.

Как это связано с коронавирусом?

Инициатива властей Милана мотивирована экономическими и экологическими соображениями. Как отмечает советник по вопросам городского планирования Пьерфранческо Маран, программа ускорит процесс обновления города, который был запущен еще до эпидемии. Советник по мобильности Марко Гранелли также обращает внимание на необходимость уменьшить загрязнение воздуха.

В 2019 году Милан был назван шестым городом в Италии по уровню загрязнения воздуха. По словам мэра Джузеппе Сала, загрязнение могло усугубить эффект коронавирусной инфекции (согласно новому исследованию, длительное воздействие двуокиси азота может быть одним из наиболее важных факторов, увеличивающих смертность от COVID-19).

Во время карантина в Милане, как и в других крупных городах, значительно уменьшились выбросы загрязняющих веществ. Так, по данным Европейского космического агентства, содержание двуокиси азота с середины марта по середину апреля в Милане было на 45% ниже, чем за аналогичный период предыдущего года. Это вызвано в том числе уменьшением транспортных потоков. В тексте программы отмечается, что индекс пробок во время карантина снизился на 30–75%. Власти считают это хорошей возможностью для экспериментов с изменением мобильности до того, как количество машин на улице увеличится.

У миланского проекта есть международное измерение. Согласно The Guardian, с городскими властями работает бывшая комиссар Департамента транспорта Нью-Йорка Джанет Садик-Хан. Возглавляемая ею Ассоциация департаментов транспорта американских городов в конце марта в связи с пандемией запустила проект «Центр реагирования в области транспорта», обобщающий мировой опыт и предлагающий городским чиновникам различные консультационные услуги.

Какого результата ждут власти?

Похожие шаги по снижению загрязнения от автотранспорта и развитию мобильности велосипедистов и пешеходов делают и другие города, например Париж, Берлин, Нью-Йорк и пр. По оценке The Guardian, программа Милана является одной из наиболее масштабных.

Литва, Вильнюс: кафе на городских площадях

Что случилось?

22 апреля в Литве продлили режим карантина, но некоторые ограничения для общественных заведений были ослаблены. Согласно требованиям Министерства здравоохранения страны, кафе и рестораны могут возобновить работу на открытом воздухе, соблюдая все меры предосторожности: посетители и сотрудники обязаны носить маски; дистанция между людьми в очередях должна составлять не менее одного метра; дистанция между столами — два метра. Кроме того, за столом не могут сидеть более двух человек (требование не относится к семьям и родственникам).

Проблематичность соблюдения новых правил стала очевидна в столице Литвы — Вильнюсе, где общепит сконцентрирован в историческом центре и прилегающих к нему районах, пронизанных узкими улочками и дорогами.

24 апреля мэр Вильнюса Ремигиюс Шимашюс сообщил, что, несмотря на разрешение, многие владельцы кафе и ресторанов сочли невозможной работу в соответствии с требованиями. В связи с этим он объявил, что для поддержки заведений им будут отданы все общественные пространства столицы.

Также был запущен новый цифровой сервис Talonai, позволяющий покупать услуги кафе и ресторанов на будущее.

Инициатива Шимашюса привлекла внимание мировых СМИ: The Guardian написала, что «столица Литвы превратится в огромное кафе на открытом воздухе», а колумнист Los Angeles Times посоветовал Лос-Анджелесу взять пример с Вильнюса.

Как это связано с коронавирусом?

Кафе и рестораны — места не только скопления людей, но и их длительного пребывания в одном помещении. Поэтому работа таких заведений невозможна в острой эпидемиологической ситуации. В то же время из-за специфики работы общепит не обладает достаточным объемом свободных средств, чтобы надолго останавливать свою деятельность. Даже пара недель полного простоя может привести к колоссальным убыткам и закрытию бизнеса. Поэтому возможность возобновить работу даже с учетом целого списка ограничений и дополнительных предписаний — хорошая новость.

Однако из-за узких городских улиц предприниматели не могут расставить столы так, чтобы они, с одной стороны, не мешали проходу горожан, а с другой — стояли от заведения на таком расстоянии, которого требует законодательство. Тем более что каждый ресторан не может легально выставить на улицу больше одного-двух столов. Получается, что маленькие кафе, которые не обладают достаточным уличным пространством у входа, не смогли бы воспользоваться возможностью возобновить работу в текущих условиях.

Какого результата ждут власти?

Для решения этой проблемы власти Вильнюса предоставили заведениям возможность использовать общественные пространства, будь то площади или скверы, для обслуживания посетителей. Пока насчитывается 19 таких мест — их перечень, а также другую справочную информацию по вопросам работы общепита в этот период можно найти на соответствующем сайте. Использование общественных пространств будет полностью безвозмездным до конца сезона (то есть до сентября). Процедура получения разрешения была максимально упрощена: до 29 апреля владельцу заведения нужно было отправить письмо на электронный адрес администрации с указанием места, где он хочет расставить свои столы, и начать обслуживать клиентов.

Власти рассчитывают, что такие меры «помогут бизнесам, без которых столица не будет чувствовать себя живой», перенося кризис. При этом должны быть соблюдены требования эпидемиологической безопасности. Меры поддержки приветствовала Ассоциация гостиничного и ресторанного бизнеса Литвы. По словам мэра Ремигиюса Шимашюса, за сутки заявки на работу в общественных пространствах подали 67 заведений, планирующих в сумме поставить более 800 столов. Через сервис Talonai было куплено услуг более чем на 4 тысячи евро.

Нидерланды, Амстердам: модель пончика

Что случилось?

В начале апреля мэрия Амстердама приняла городскую стратегию циркулярной экономики (экономики замкнутого типа) на 5 лет. В основе стратегии — модель пончика британской экономистки Кейт Раворт, впервые реализуемая на уровне города. Одновременно с городской стратегией международная команда экспертов под руководством Раворт выпустила доклад, раскрывающий концепцию пончика для Амстердама.

По словам заместителя мэра Марике ван Дорнинк, модель поможет Амстердаму справиться с последствиями текущего кризиса и не возвращаться к старым механизмам. Для реализации этой идеи необходимо будет полностью пересмотреть систему производства, потребления и переработки: к 2030 году город вдвое сократит потребление нового сырья, а к 2050-му полностью перейдет к экономике замкнутого цикла. В проекте, специально разработанном экономисткой для Амстердама, рассматривается связь локального и глобального уровней экономики через призму социальной и экологической ситуации в городе и предлагается руководство для работы правительства.

Как это связано с коронавирусом?

Модель пончика нельзя назвать непосредственным ответом на пандемию коронавируса.

Переход Нидерландов к циркулярной экономике начался несколько лет назад — еще в 2016 году правительство приняло соответствующую программу до 2050-го. С тех пор в нескольких городах страны разрабатывались стратегии ее реализации, в том числе в столице.

Вместе с тем принятие стратегии в Амстердаме совпало с пандемией, которая актуализировала проблему ограниченности ресурсов и подтолкнула правительство к поиску более эффективных решений. Очевидно, поэтому заместитель мэра столицы в интервью сделала акцент на том, что новая модель поможет городу преодолеть экономические последствия кризиса.

Какого результата ждут власти?

Городская стратегия ставит ряд амбициозных задач в пищевой, потребительской и строительной сферах. Основные ее цели — снизить использование нового сырья наполовину к 2030 году, а к 2050-му полностью перейти к циркулярной экономике. Городские власти не уточнили, как именно модель пончика будет использоваться при выходе из карантина, но общая идея состоит в том, что восстановление экономики будет основано на новых принципах.

Почему так происходит?

Объяснить, как в политику попадают новые идеи и почему кризис служит для этого удобным моментом, помогает концепция политических предпринимателей (policy entrepreneurs), первоначально сформулированная американским политологом Джоном Кингдоном.

По Кингдону, политические предприниматели — это лица, продвигающие определенные предложения или идеи, которые должны существенно изменить текущий политический курс. Предприниматели могут занимать разное положение относительно власти: быть внутри правительства, работать в исследовательских организациях, в профильных НКО и т. д. Их главной характеристикой является «готовность вкладывать свои ресурсы — время, энергию, репутацию и иногда деньги — в надежде получить отдачу в будущем. Такой отдачей для них может быть изменение политического курса в выгодном им направлении, удовлетворение от участия в этом процессе или даже личный рост в виде обеспеченности работой или повышения в должности». Соответственно, мотивация политических предпринимателей может включать как идейные соображения (видение проблемы и путей ее решения), так и личные и корпоративные интересы.

Согласно этому подходу, в каждом из приведенных выше примеров реакции городских властей на выход из карантина после пандемии можно найти таких политических предпринимателей. В случае Вильнюса — это сам мэр города Ремигиюс Шимашюс; в Милане — советники (заместители мэра), а также группа бывшего комиссара по транспорту Нью-Йорка Джанет Садик-Хан. В Амстердаме, похоже, политическим предпринимателем оказалась экономистка Кейт Раворт, на основе исследований которой была спроектирована изначально, а затем встроена в план выхода города из кризиса после пандемии модель пончика.

Согласно Кингдону, политические предприниматели получают возможность осуществить изменения (то есть сделать свои предложения частью политики или привлечь к важным для них проблемам большее внимание) в определенный период, который он называет окном возможностей. Такое окно открывается нечасто и ненадолго в результате либо изменения политического процесса, либо возникновения новой проблемы, которая захватывает внимание правительственных чиновников и их окружения.

Ситуация с коронавирусом служит именно новой проблемой большого масштаба, которая открывает окно во многих сферах и предоставляет политическим предпринимателям возможность реализовать свои идеи.

Концепция Кингдона получила развитие во многих исследованиях, в том числе в работе Джона Хогана и Шэрон Фини. Особенность их подхода в том, что они делают принципиальное различие между широкой группой участников процесса генерации новых политических идей и политическими предпринимателями (в данном случае political entrepreneurs). Последние занимают центральное положение в этом процессе и служат мостом между идеями и теми, кто их производит, и институтами, реализующими политику; без их участия изменения не происходят. На практике это означает, что в рассмотренных сюжетах городские чиновники играют особую роль в реализации изменений. Они могут опираться на опыт и знания как внешних экспертов, так и собственных бюрократических организаций. Однако самих по себе идей недостаточно для изменений — они лежат в основе политики, которую делают конкретные агенты.

Именно поэтому неслучайно, что успешные кейсы по выходу из изоляции, которые попали в этот выпуск серии «Государство vs коронавирус», реализуются именно на уровне городов. Городское самоуправление — самый нижний и близкий к населению уровень принятия решений, именно здесь агенты и политические предприниматели могут быть максимально близки друг к другу, что значительно облегчает процесс внедрения позитивных изменений. Остается открытым вопрос: смогут ли государства использовать подобный опыт и выйти из изоляции на качественно иной уровень управления, к примеру, в здравоохранении или экологической политике.