«Не на моем заднем дворе»: как в США возникло и менялось движение против локальных инфраструктурных изменений

NIMBY (Not in my backyard, «Не на моем заднем дворе») — это название для движений против инфраструктурных изменений рядом со своим местом проживания. Этот термин описывает сопротивление целому спектру разных объектов, начиная с социальных учреждений, таких как, например, тюрьмы и доступное муниципальное жилье, и заканчивая свалками, мусоросжигательными заводами, промышленными предприятиями, вышками сотовой связи, аэропортами и т. д.

Самое раннее употребление понятия зафиксировано в 1979 году, когда американские активисты боролись против строительства атомных электростанций и полигонов радиоактивных отходов. Слово употребила комиссия по атомной энергии, высказавшаяся о необходимости «устранить синдром НИМБИ». Под этим понимается ситуация, когда жители признают необходимость объекта в теории, но хотят, чтобы он находился в каком-то другом месте. В 1980 году газета назвала главу комиссии по атомным отходам в штате Вирджиния «жертвой синдрома НИМБИ» — снова негативное отношение, снова слово «синдром». Комиссии считали протестующих просто препятствием для плановых технических работ. В одной публикации говорится:

«Вместо того чтобы смотреть на реакцию НИМБИ свысока, нужно признать: НИМБИ здесь, НИМБИ там, НИМБИ, НИМБИ повсюду».

Это почти что вездесущая демоническая сила, кошмар девелоперов, который необходимо побороть. В ходе кризиса с атомными отходами сформировалась устойчивая ассоциация НИМБИ с сугубо локальными интересами, эгоистическими по своему существу. Сопротивление местных жителей казалось абсолютно необоснованным, потому что недавний закон об опасных отходах обеспечивал строгий контроль за переработкой, хранением и удалением токсичных отходов, то есть жителям была гарантирована безопасность. Они же не желали уступать, боясь возможных рисков, и поднимали, как пишет газета, «крики и вопли».

Термин «НИМБИ» по-прежнему имеет негативную коннотацию, которая позволяет государству и частным девелоперам отмахиваться от него как от олицетворения социальной привилегии.

Как следствие, мы имеем довольно враждебную по отношению к местным активистам политическую атмосферу. Термин становится особенно негативным, когда речь идет о сопротивлении социально-полезным объектам, таким как психиатрические учреждения, центры лечения больных СПИДом, приюты для бездомных, пункты временного размещения мигрантов.

«Войны» с жителями не являются чем-то новым — люди всегда трепетно относились к своему дому и были готовы, если понадобится, защищать его с оружием в руках. Но ряд факторов привел к тому, что НИМБИ — причина постоянных проблем для девелоперов. Можно проследить, как увеличивалась частота использования этого термина в СМИ по мере того, как ухудшалась ситуация на жилищном рынке. Урбанизация и ускорившиеся темпы промышленного роста тоже обострили вопросы землепользования. Существенно и то, что как никогда высоким стало общественное внимание к проблемам экологии — это началось с научно-популярных публикаций 1960–1970-х годов. О том, что проблемы сохранения природных ресурсов постепенно превращались в одну из самых главных повесток дня, говорит и создание в 1968 году Римского клуба — аналитико-просветительского центра, изучающего глобальные вопросы, в том числе экологию.

В наши дни было бы гораздо сложнее решить, где, например, строить завод по обогащению урана, который был нужен для «Манхэттенского проекта» — программы правительства США по разработке ядерного оружия.

В 1942 же году губернатор Теннесси сам предложил президенту Рузвельту построить в штате завод. И это 80 лет назад, когда ядерная энергия еще не была полностью освоена. Современные чиновники точно были бы более осторожны — настроения избирателей сейчас другие.

Наш город — не ядерная помойка!

Столкновения властей и жителей по поводу размещения ядерных отходов, которому мы обязаны появлением термина «НИМБИ», не прекратились в США и в конце 1980-х. В 1989 году правительство штата Нью-Йорк решило разместить в округе Аллегани полигон для захоронения радиоактивных отходов низкого уровня загрязнения. Штат не ожидал сопротивления, однако жители были возмущены навязыванием им объекта без какой-либо коммуникации с ними. Они подозревали, что их округ был выбран не из-за того, что он лучше всего соответствовал техническим параметрам, а из-за того, что он сельский, отдаленный и бедный — из 62 округов штата Аллегани был 62-м по доходу на душу населения.

Началась полномасштабная борьба, в ход шли политические и юридические методы. Например, жители оспаривали право комиссии арендовать офисы у себя в округе — в протесте нет мелочей! Но это помогало лишь отчасти, поэтому была создана «Группа ненасильственных действий округа Аллегани» (ACNAG). Она проводила тренинги и организовала продолжительную кампанию гражданского неповиновения. Однажды группа помешала приехавшим законодателям выйти из машины, окружив ее и взявшись за руки, — до тех пор, конечно, пока 48 протестующих не были арестованы. В январе 1990 года жители снова препятствовали инспекции и столкнулись с полицией. Когда у арестованных активистов спрашивали имена, они отвечали: «Мое имя — округ Аллегани». Но на каждого арестованного приходились двое, готовых занять его место, так что спустя какое-то время полиция перестала задерживать протестующих (зачем множить головы многоголового дракона?).

Но принуждение не прекратилось. Верховный суд штата Нью-Йорк запретил кому-либо препятствовать работе комиссии по размещению объектов. Это означало, что в случае нарушения запрета виновные должны явиться в суд штата, где они получили бы штраф в размере 1000 долларов и, возможно, тюремное заключение. ACNAG пересмотрела свою тактику, чтобы свести к минимуму количество арестов. Например, в качестве заграждений на дорогах стали использовать старую сельскохозяйственную технику.

5 апреля 1990 года несколько специалистов направились на инспекцию места в городке Канеадея, где предполагалось захоронить отходы. Сотни негодующих жителей были готовы помешать их проходу. Шестеро активистов въехали на лошадях в оцепление полиции штата. Полицейские достали дубинки, и между всадниками и полицией завязалась рукопашная схватка. Шестеро пожилых людей решили приковать себя наручниками к тяжелой цепи, тем самым образуя баррикаду из людей на стальном мосту через реку Дженеси. Но и этим не исчерпывались все тактические приемы.

Сама природа подсказывала решение, и на незваных гостей с холма покатились огромные снежные комья (видимо, тогда снег в апреле еще не был большой редкостью).

В ходе этих беспорядков было арестовано 39 человек, включая шестерых пенсионеров. (Интересно, что именно из действий протестующих стало последней каплей для полиции?) Но им не пришлось провести в тюрьме и дня — коллегия присяжных отказалась выдвигать против них обвинения. Это было последнее сражение, после которого комиссия сдалась и перенесла строительство полигона в другое место.

С точки зрения активистов, их партизанская борьба, безусловно, была справедливой. Несложно представить себя на месте пожилой пары Мерилин и Джорджа Острандеров, которые получили письмо, извещающее, что на их любимый участок, который они называли «самым красивым местом на земле», скоро приедут делать пробы. Их реакцией было сказать, что это «неправильно и преступно». Случай в округе Аллегани показывает, что черт НИМБИ не так страшен, как его малюют, и зачастую вовсе не заслуживает своей плохой репутации.

Но верно и то, что девелоперам и чиновникам необходимо договариваться с населением, чтобы построить необходимые объекты. Например, в Калифорнии, самом богатом штате США, домовладельцы препятствовали строительству опреснительной станции, которая остро необходима штату, уже на протяжении многих десятилетий страдающему от засухи. Местная комиссия посчитала своим приоритетом защиту прибрежной линии, а не обеспечение 400 тысяч домов питьевой водой. А в 2022 году другой группе домовладельцев удалось повлиять на приемную комиссию Калифорнийского университета в Беркли. Они потребовали сократить число абитуриентов на треть (5000 человек), объясняя это тем, что большее количество студентов потребует нового строительства, а следовательно, приведет к увеличению мусора, дорожного движения и шума.

С глаз долой

Другая калифорнийская проблема — огромное количество бездомных. В 2023 году их было больше 177 тысяч — это 1/3 всех бездомных страны.

Из-за высокой стоимости жизни, и в частности аренды, люди не в состоянии делать сбережения, поэтому любые большие расходы, например медицинские, могут привести к потере крыши над головой.

У штата есть ресурсы, чтобы уменьшить масштаб этого социального бедствия, строя приюты и доступное жилье, но недостаточно полномочий, чтобы провести эти меры в жизнь. Мешает оппозиция местных жителей и градостроительное зонирование в обладающих широкой автономией округах и городах, которое допускает только строительство домов на одну семью. Опросы среди домовладельцев США регулярно показывают высокий уровень удовлетворения своим жильем — результат колеблется между 8 и 9/10, поэтому неудивительно, что они не хотят им рисковать. Помимо этого, американская мечта — это собственный дом с зеленым идеально ровным газоном в тихом пригороде, а не участок рядом с общежитием для бездомных.

В 2022 году мэрия города Атертона лоббировала внесение изменений в городское законодательство, чтобы построить один многоквартирный дом на месте частного дома, но наиболее состоятельные и влиятельные атертонцы объединились и надавили на администрацию. Для них постройка блока на 60 квартир, который был остро нужен штату, не несла никаких преимуществ: она бы отразилась на стоимости недвижимости, испортила панораму города и изменила сложившееся добрососедское сообщество. Эта история повторяется по всему штату. Калифорнийцы не хотят видеть на улицах бездомных, но и не согласны, чтобы приюты строились у них по соседству. Поддержка социальных проектов заканчивается в тот момент, когда людей заставляют жертвовать своими интересами.

Штату остается лоббировать законы против НИМБИ, подавать иски к местным органам управления и систематично переоборудовать в общежития мотели. Жилищные ограничения по вине НИМБИ поднимают стоимость аренды, из-за чего многие не могут позволить себе переехать в город с более высокой оплатой труда. Однако не стоит представлять их воплощением мирового зла. Нередко на деле оказывается, что большая часть предполагаемого доступного жилья — это дорогие дома с четырьмя-пятью спальнями, которые немногие могут себе позволить. Известна практика застройщиков, когда они обещают возвести доступное жилье, однако после получения разрешения на строительство полностью или частично отказываются от своих планов.

Понять НИМБИ

В последнее время становится всё более очевидно, что относиться к «синдрому» НИМБИ как к социальному злу — непродуктивно, а демонизация партнера — не самая эффективная переговорная стратегия для девелоперов. И хотя СМИ показывают НИМБИ противниками общественных интересов, в академических кругах стараются понять, что движет активистами. Современные социологи и социальные психологи избавляют их от социальной стигмы и предлагают управленцам практические рекомендации по выстраиванию общения с местными жителями. Во-первых, становится более очевидно, что не всё противодействие НИМБИ негативно по своей сути. Во-вторых, признается, что НИМБИ — такие же люди, как все, со своими особенностями восприятия, которые оказывают влияние на то, как они принимают решения.

В профессиональной среде распространено мнение, что НИМБИ — заложники знаменитой дилеммы заключенного.

Это эксперимент, в котором наилучшей стратегией для всех участников является сотрудничество, а индивидуальное рациональное поведение обычно невыгодно для всех заинтересованных сторон. Утверждается, что в случае с НИМБИ рациональный выбор каждого сообщества не сотрудничать (то есть отказаться от объекта) в результате приводит к тому, что объект нигде не размещается. Если речь идет о предприятии по переработке токсичных отходов, то воздействие токсина возрастает и общественное благо не реализуется. Но на это есть возражения. Во-первых, не все стоят перед выбором — сотрудничать или нет, поскольку лишь немногих просят пойти на жертву ради общего блага. Во-вторых, отказ от сотрудничества не обязательно должен быть худшим вариантом, так как негативные последствия от размещения могут быть выше, чем от неразмещения.

Не существует консенсуса относительно того, что делать в случаях конфликта между индивидуальными и коллективными интересами, но можно согласиться, что никто не должен подвергаться необоснованному риску только по той причине, что это необходимо обществу в целом.

Решения о размещении опасных объектов в определенном месте могут представляться так, будто это единственно возможное место, однако, как правило, есть альтернативы, хотя они могут быть менее эффективными с точки зрения затрат.

Часто застройщики утверждают, что НИМБИ не способны оценить риски, которые несет тот или иной проект, — например, преувеличивают опасность полигона ядерных отходов из-за предубеждения и недоверия к ядерной энергетике. Отчасти они правы. Людям свойственно обращать больше внимания на потенциальные риски (угроза утечки), а не на потенциальные выгоды (налоговые поступления в город). Подобными особенностями мышления занимается социология риска, которая изучает риск как механизм социальных изменений.

Профессор Орегонского университета Пол Словик и его коллеги в 1960–1970-х годах исследовали, почему люди острее реагируют на одни риски, но не задумываются о других. Классический пример: многие боятся умереть в авиакатастрофе или при падении лифта, хотя большинство умирает от куда более банальных причин.

Исследования Словика показали, что обычные люди и профессиональные риск-аналитики, снабженные статистическими данными, воспринимают риски абсолютно по-разному.

Например, эксперты поставили ядерную энергию на 20-е место из 30 по степени опасности, а обычные люди — на первое. Следующими по степени опасности шли терроризм, война и нервно-паралитический газ. В СМИ разные опасности тоже представлены непропорционально — новости о торнадо или наводнениях присутствуют в изобилии, в отличие от репортажей об онкологических заболеваниях.

Страхи усиливаются еще и из-за низкой доступности информации о рисках. Как жители могут оценить риск какого-то проекта, если данные об этом находятся в научных журналах, предназначенных для узкой касты ученых? Конечно, гораздо проще отказаться от проекта. Но есть и другие варианты: например, в Японии на некоторых мусоросжигательных заводах установили огромные неоновые табло, на которых в реальном времени отображается уровень загрязнения воздуха. Так местные жители могут сами увидеть, минута за минутой, что именно происходит.

Новое тоже кажется более опасным, чем привычное. Стремление оставить всё «как было всегда» — очень сильный двигатель протеста против новых объектов. Интересные результаты дало исследование общественного мнения в США. Обнаружилось, что место захоронения опасных отходов должно находиться в 100 милях от домов респондентов, чтобы они на него согласились, но для жителей Бостона приемлемым расстоянием было всего 10 миль. Это объясняется тем, что в пригороде Бостона уже насчитывалось 11 мест захоронения отходов, поэтому бостонцы были достаточно осведомлены о рисках, чтобы дать более информированный ответ.

Что делать?

Чтобы успешно взаимодействовать с жителями, нужно исходить из того, что решение должно быть выгодно для всех сторон. Переговоры не закончатся протестами, если девелоперы признают, что люди способны здраво оценить потенциальные риски и преимущества, а добровольные риски всегда предпочтительнее принудительных.

В округе Аллегани вскоре после эпопеи с полигоном ядерных отходов жители согласились разместить у себя тюрьму, потому что в этот раз застройщик обратился к ним напрямую и им удалось договориться. Аллеганцы получили денежную компенсацию, которую они сочли достаточным вознаграждением за потенциальный тюремный побег.

Ничто так не изменяет политический климат в городах, как открытое обсуждение. Принимающая сторона должна быть информирована обо всех рисках проекта — иначе жители не смогут быть уверенными, что проект приносит пользу именно им, а не корпорациям, инвесторам или центральному правительству. Люди не могут примириться с потерей привычных для них вещей, исходя из безличного соображения об общем благе, — они должны самостоятельно рационализировать для себя будущие изменения.

В записной книжке каждого застройщика обязательно должны быть и другие советы: не скрывайте своих ошибок и обращайтесь за помощью к местным сообществам для решения проблем; уважайте архитектурное наследие местности; приглашайте членов сообщества посетить аналогичные объекты, построенные компанией; культивируйте чувство сопричастности.

Остроумный метод, который помогает учесть интересы всех сторон, — так называемый обратный голландский аукцион (reverse Dutch action). На классическом голландском аукционе сначала задается высокая первоначальная цена и сам аукционист понижает ее по ходу торгов. Его придумали в Голландии для продажи срезанных цветов. Поскольку цветы вяли, аукцион должен был проходить очень быстро. Как только участник поднимает руку, товар продается. Например, аукционист может мысленно оценить некоторые цветы в 500 гульденов. Он может начать отсчет с 800 гульденов. Затем цена снижается до 750, 700, 650, 600, 550 и так далее, пока кто-нибудь не предложит цену и не получит цветы.

Обратный голландский аукцион помогает определить компенсацию, достаточную, чтобы оправдать в глазах жителей размещение какого-либо объекта.

Застройщик начинает торг не с максимальной, а с минимальной цены и повышает ее до тех пор, пока «покупатель», то есть местное сообщество, не пойдет на сделку. Аукцион делает принятие решений чрезвычайно простым. Да, застройщик потратится на компенсацию, однако она составит лишь маленькую долю его будущих прибылей. Кроме того, множество денег будет сэкономлено, так как жители не будут протестовать и задерживать строительство.

YIMBY (Yes, in my backyard)

Из-за предложения сообществам выгодных условий YIMBY, которые соглашаются на размещение у себя объектов инфраструктуры, стали довольно распространенным явлением. Например, один из округов штата Нью-Йорк дал согласие на завод по переработке отходов вместимостью 100 тысяч тонн в год, потому что для него вся переработка мусора стала бесплатной. Значат ли подобные сделки, что граждане предпочитают деньги экологии? Справедливо может быть обратное. При обсуждении создания мусороперерабатывающего завода в округе Чарльз, Мэриленд, одним из условий было то, что девелопер обязывался обеспечить два фонда: один для мониторинга свалки, другой для мониторинга близлежащей реки Чикахомини. В итоге в округе лучше контролируется состояние окружающей среды, чем во многих других округах.

В Японии такие соглашения тоже обычная практика. Страна производит мало собственной энергии и не может выделять тысячи гектаров под свалки мусора из-за маленькой территории. В этих обстоятельствах наилучшее решение — сжигать мусор для получения электроэнергии.

Муниципалитеты, которые хотят построить завод, предлагают своим гражданам разнообразные компенсации: не только пополнения муниципальной казны, но и комплексы с горячими ваннами, спортивными и конференц-залами, бассейнами, бейсбольными полями, садами и прудами с золотыми рыбками.

Можно убедить жителей построить у себя и пенитенциарное учреждение. В США — стране с самым большим абсолютным числом заключенных (1,7 млн человек) и наибольшим числом заключенных по отношению к населению (1 на 188) — много так называемых тюремных городков. Например, в Тейлорсвилле, Иллинойс, где нет промышленности и низкий уровень доходов, жители благоприятно отреагировали на размещение новой тюрьмы. Это создало 300 постоянных и 200 временных рабочих мест. А Н. Иванса, который предложил открыть тюрьму в Авенале, Калифорния, газета назвала героем: тюрьма принесла городу рабочие места для 1000 человек, 700 из которых стали охранниками. Но самое главное, заключенные считаются жителями города, поэтому денежные поступления в местную казну увеличились на 200 тысяч долларов.

Экологический расизм

При всех плюсах корпоративной политики компенсаций было бы ошибкой считать, что предприятия руководствуются интересами жителей. Переговоры и компенсации — это долго и дорого, и большое количество опасных объектов сосредоточивается в бедных округах, которые в США часто населены меньшинствами. Так происходит потому, что они в меньшей степени способны оказать успешное сопротивление, как минимум из-за непосильных судебных расходов. С гораздо большей вероятностью нежелательный объект будет расположен в городе с большой долей черного населения, а не в богатом белом пригороде. Это одно из проявлений системного, или институционального, расизма — экологический расизм. Девелоперы порой честно говорят, что выбирают «путь наименьшего сопротивления».

Корпорации исторически имеют мало общего с социальной — и экологической — справедливостью, а правительство исторически ставит в приоритет здоровье и благополучие белых сообществ. До сих пор ощущаются экономические и социальные последствия сегрегации и редлайнинга — практики городского зонирования, при которой выделяли зеленые «благоприятные» и красные «неблагоприятные» районы. В последних было невозможно оформить ипотеку и кредиты, что препятствовало притоку денег в эти районы и приводило к сохранению их бедственного положения. Решающим фактором ранжирования по цветам всегда был расовый состав людей, проживающих в районе.

Черные американцы подвергаются диспропорционально большому воздействию паров, токсичной пыли, золы, сажи и других загрязняющих веществ и сталкиваются с повышенным риском возникновения проблем со здоровьем, таких как рак, астма, отравление тяжелыми металлами и т. д.

Символ экологического неравенства в США — так называемая Раковая долина, территория протяженностью 85 миль вдоль реки Миссисипи между городами Батон-Руж и Новый Орлеан, где находится более 100 химических и нефтеперерабатывающих заводов. На них приходится четверть всего нефтехимического производства Америки. А еще это, как окрестили Раковую долину журналисты, зона жертвоприношения. У здешних жителей вероятность онкологического заболевания более чем в 50 раз (!) превышает средний показатель по стране. Масштаб бедствия настолько велик, что местные власти заставили корпорации выкупать целые города и бульдозерами стирать их с лица земли.

Однако не только уязвимые группы населения страдают от экологической дискриминации, поскольку корпорации также размещают опасные объекты за границей.

Экологическую политику США и других развитых стран можно рассматривать как проявление феномена НИМБИ на макроуровне.

И нельзя сказать, чтобы правительства не заботились об экологии: наоборот, в действие постоянно вводятся всё более низкие допустимые уровни загрязнений. Однако ужесточение природоохранного законодательства в развитых странах приводит к тому, что опасные отходы транспортируют в бедные страны, где отсутствуют природоохранные меры.

Одна из «популярных» площадок для утилизации отходов у американских и европейских компаний — страны на западном побережье Африки. Часто за тонну отходов предлагают всего лишь 5 долларов. Маленькая страна Гвинея-Бисау в 2000-х годах ежегодно принимала 15 млн тонн токсичных отходов и получала взамен 120 млн долларов, притом что ВВП страны составлял 150 млн долларов. Во многих случаях сделки совершаются за закрытыми дверями, что позволяет африканским автократам прикарманивать большую часть компенсаций. Население же узнаёт о них, только когда нагруженные мусором корабли подплывают к их берегу.

Конфликты между населением, с подачи чиновников названным НИМБИ, и всевозможными проектировщиками всегда заканчиваются по-разному — исход зависит от возможностей людей, степени огласки в СМИ. Единого образца их урегулирования не существует, но общие принципы были сформулированы давно и могут помочь разрешить многие проблемы общества.