Соцподдержка в эпоху коронавируса. Почему государства не справляются с выплатой пособий

Общий контекст

Эпидемия коронавируса наносит ущерб мировой экономике. Карантинные меры приводят к приостановке деятельности и убыткам многих компаний и к резкому снижению занятости. По оценке Международной организации труда, к началу апреля эти меры коснулись почти 2,7 млрд трудящихся, что составляет около 81% мировой рабочей силы. Государства оказывают помощь гражданам, например, увеличивая пособия по безработице. Однако на практике эти действия сталкиваются с неготовностью систем соцподдержки к возросшей нагрузке, и людям приходится бороться за то, чтобы получить обещанную государством помощь.

Испания: нагрузка на Федеральное агентство по занятости

Что случилось?

30 марта правительство Испании ужесточило карантинные ограничения, которые были введены 14 марта. Карантин подразумевал приостановку работы тех предприятий и объектов малого бизнеса на всей территории страны, чье функционирование не является приоритетным в условиях чрезвычайной ситуации, — сотрудникам предписывалось находиться всё это время дома.

Экономические потери, которые понесли испанские компании из-за карантина, вынудили их «временно уволить» множество сотрудников — было оформлено около 450 тысяч так называемых распоряжений о временном увольнении (сокращенно ERTE).

Согласно этой процедуре, работодатель имеет право отправить сотрудников в отпуск за свой счет на определенное время, однако по истечении этого срока обязуется взять их обратно на работу. Сотрудник же в этот период официально считается нетрудоустроенным и имеет право на соответствующее пособие.

Что пошло не так?

Около трех миллионов граждан Испании подали запросы на получение пособия по безработице. Из-за такого количества заявок SEPE — государственное агентство, которое занимается вопросами труда, — не смогло адекватно справиться с нагрузкой. Обработка запросов происходит довольно медленно, не всегда удается отслеживать статус их исполнения, что еще больше усугубляется из-за технических неполадок в работе системы. Сообщается, что эти проблемы мешают правительству наладить выплату других пособий, также введенных в рамках карантина.

Как реагировали чиновники?

Для того чтобы справиться с экстремальной нагрузкой, SEPE вчетверо нарастило компьютерные мощности. Испанские чиновники полагают, что эти вложения в инфраструктуру позволят большинству граждан, подавших заявки, получить обещанные компенсации к маю. Пока же сбои в работе системы периодически возникают снова.

США: дефицит кадров и устаревшая инфраструктура на уровне штатов

Что случилось?

В США в марте количество безработных, согласно данным Бюро статистики, увеличилось на 1,4 млн — наибольший месячный рост с января 1975 года. На этом фоне 27 марта президент Дональд Трамп подписал пакет мер по стимулированию экономики в связи с эпидемией коронавируса (CARES Act). Закон предусматривает выделение более 2 трлн долларов США в различных формах. Например, около 150 млн американцев автоматически получили прямые платежи (в виде чеков или переводов на банковские счета) от правительства на сумму до 1200 долларов.

В то же время дополнительная помощь безработным (плюс 600 долларов к уже получаемым пособиям от штата, а также расширение критериев для получения пособий) оказывается через существующую систему соцподдержки на уровне штатов. На практике получатели такой помощи сталкиваются со множеством проблем при обращении в региональные органы соцподдержки.

Что пошло не так?

Согласно данным Министерства труда США, за месяц (с середины марта по середину апреля) количество обращений за пособием по безработице составило около 22 млн, то есть примерно 13,5% американской рабочей силы. Ожидается, что уровень безработицы за апрель тоже будет двузначным. Огромное количество обращений оказало беспрецедентную нагрузку на системы соцподдержки, действующие на уровне штатов.

Заявителям с трудом удается дозвониться до органов занятости — по словам Эммы Крейг из Нью-Йорка, приходится совершать до 100 звонков в день.

Обработка обращений занимает много времени: по данным Департамента торговли штата Северная Каролина, заявители, как правило, получают платеж через 14 дней после обращения. Однако, к примеру, заявка Заборы Роан всё еще находилась обработке спустя почти две недели после подачи.

С середины марта сообщалось о многочисленных случаях падения сайтов для безработных в разных штатах из-за большого числа обращений. Увеличение нагрузки усугубилось тем, что из-за нехватки финансирования многие сайты давно не модернизировались, например, в штате Флорида на сайте по безработице не были устранены недостатки, обнаруженные аудиторами в предыдущие годы вплоть до 2015-го. Системы соцподдержки в США используют устаревшее программное обеспечение. В начале апреля губернатор штата Нью-Джерси Фил Мёрфи призвал волонтеров, владеющих одним из старейших языков программирования «Кобол», помочь справиться с большим объемом обращений. Изначально новость преподносилась как курьез, однако, как узнало издание The Verge, программное обеспечение, написанное на «Коболе», так или иначе используется в системах соцподдержки как минимум 12 штатов.

Как реагировали чиновники?

Власти на уровне штатов принимают меры, чтобы справиться с неожиданным вызовом, прежде всего увеличивая штат служб занятости. Так, в штате Невада количество сотрудников было увеличено с 70 до 200, а еще 100 человек были наняты на подряд для приема звонков в колл-центре. В штате Орегон число сотрудников было увеличено в четыре раза.

Второй способ реакции — быстрые инвестиции в обновление информационных систем по занятости. Штат Арканзас запустил новый сайт для приема обращений за пособием по безработице. Департамент экономических возможностей Флориды за три недели заключил контрактов на общую сумму в 119 млн долларов на услуги колл-центров и создание нового сайта, адаптированного под мобильные устройства. Штат Нью-Йорк в партнерстве с технологическими компаниями обновил сайт по занятости, а также установил систему автоматизированных обратных звонков.

Еще одно направление — упрощение процесса получения пособий. Например, в штате Вашингтон временно отменено условие о том, что получатель пособия обязан активно искать новую работу. Аналогичное требование о подтверждении такого статуса отменили в штате Флорида.

Австралия: падение сайта госуслуг

Что случилось?

В воскресенье 22 марта премьер-министр Австралии Скотт Моррисон анонсировал запрет на работу общественных заведений (ресторанов, спортзалов и проч.). Также он представил второй пакет мер экономического характера в связи с эпидемией коронавируса. В их числе были меры социальной защиты: на полгода были удвоены пособия по безработице, изменены критерии нуждаемости и упрощен порядок получения помощи.

Что пошло не так?

На следующий день после объявления мер многие австралийцы, оказавшиеся без работы, выстроились в очереди в офисы правительственной программа Centrelink либо зашли на сайт госуслуг MyGov для регистрации на получение помощи. Резкое увеличение посещаемости сайта привело к его падению.

Изначально министр госуслуг Стюарт Роберт заявил, что это вызвано DDoS-атакой, но уже во второй половине дня признал, что причиной был непривычно большой приток пользователей. По словам министра, в обычном режиме сайт был рассчитан на одновременное подключение 6 тысяч человек. Но на выходных правительство, ожидая роста числа запросов, увеличило пропускную способность почти в десять раз, чтобы сайт могли одновременно посетить 55 тысяч пользователей. Однако уже в понедельник их пиковое количество доходило до 95 тысяч. А во вторник MyGov вновь обрушился из-за запросов более чем 123 тысяч пользователей. По признанию Стюарта Роберта, он не предвидел объема дополнительной нагрузки, которая легла на сайт:

Как реагировали чиновники?

Возможным решением проблемы могло стать резкое упрощение порядка выплаты пособий для снижения нагрузки как на сотрудников офисов правительственной программы Centrelink, так и на сайт госуслуг. Тем не менее 25 марта премьер-министр страны заявил, что порядок выплаты пособий нельзя упростить из-за сложности интеграции системы электронных переводов и системы соцподдержки (это потребовало бы нескольких месяцев, и правительству пришлось бы работать с тем, что было на момент начала кризиса). По его словам, пропускная способность сайта в последующие дни была увеличена до 150 тысяч пользователей и планировалось дальнейшее увеличение.

Кроме того, премьер-министр заявил, что намерен нарастить штат сотрудников программы Centrelink до 5 тысяч человек. К середине апреля заявки граждан обрабатывали даже больше сотрудников — 6 тысяч человек, включая недавно нанятых.

Россия: приостановка работы МФЦ

Что случилось?

25 марта президент Владимир Путин объявил о дополнительных мерах социальной поддержки в связи с эпидемией коронавируса, в частности о дополнительном пособии семьям с детьми, а также об увеличении размера пособий по безработице с 8 до 12 тысяч рублей. На уровне отдельных субъектов размер пособий увеличивался за счет региональных средств (например, в Москве — до 19 500, в Мурманске — до 27 800).

Что пошло не так?

Проблемы при получении пособий в России напоминали ситуацию в других странах: система соцподдержки испытала трудности в связи с увеличением количества заявителей. Так, в конце марта из-за скачка числа пользователей не работал сайт московского Центра занятости населения. Его директор Роман Шкут отметил, что центр не был готов к росту посещаемости:

Еще одной проблемой стала приостановка работы многофункциональных центров (МФЦ), услуги которых были необходимы гражданам для оформления пособий. При этом между поручением президента об увеличении размера пособий и постановлением правительства об этом прошло две с половиной недели. До принятия постановления пособия назначались по прежним правилам.

Как реагировали чиновники?

Председатель правительства Михаил Мишустин сообщил 9 апреля о введении дистанционного порядка регистрации безработных через сайт «Работа в России». По словам министра труда и социальной защиты Антона Котякова, за неделю на сайте было подано 180 тысяч заявлений. Дальнейшие выплаты пособий также планируется проводить через этот сайт.

Кроме того, с середины апреля в отдельных субъектах возобновилась работа части МФЦ. Для снижения нагрузки на службы занятости губернаторы отдельных регионов (Самарской области, Московской области, Москвы) упростили порядок получения соцподдержки и сняли требование о предоставлении некоторых документов.

Почему так происходит?

Во всех примерах имплементация решений властей, направленных на помощь населению на фоне пандемии и карантинных мер, сталкивается с дополнительными проблемами, которые не были учтены заранее. Объяснений подобных провалов государственного аппарата может быть несколько.

Во-первых, свою роль и в этих проблемах играет уже упомянутый в одном из предыдущих наших выпусков инкрементализм чиновников при принятии решений в условиях кризиса. Сжатые сроки не позволяют провести качественный анализ ситуации, оценка затруднена отсутствием сопоставимых прецедентов кризисов, а значит, и отсутствием опыта. В такой ситуации чиновники действуют самым простым, часто очевидным образом. С одной стороны, сбрасывают возросшую нагрузку на онлайн-сервисы, не будучи в состоянии корректно оценить, насколько возрастет количество обращений к ним. С другой — уже после первых «обвалов» пытаются расширить пропускную способность технической инфраструктуры или нанять дополнительных людей в штат. При этом они избегают более сложных, но часто и более эффективных решений, например, кардинального снижения требований по предоставлению документов для выплаты пособий или аутсорсинга выплат НКО или компаниям, обладающим большими технологическими мощностями.

Во-вторых, проблемы, описанные в кейсах с выплатами соцпособий, могут быть связаны с традиционными для бюрократии задержками в принятии сложных, институциональных решений, ориентированных на долгосрочные эффекты. Препятствием для таких решений и в «мирные» времена является постоянная борьба различных ведомств между собой — за полномочия, ресурсы, кадры, лидерство. К примеру, министерство финансов, отвечающее за бюджет, всегда противостоит министерству экономики и отраслевым министерствам, отвечающим за государственные инвестиции. Департаменты, предоставляющие госуслуги (в том числе онлайн), часто конфликтуют с IT-департаментами, которые должны обеспечивать бесперебойную работу инфраструктуры под всё расширяющиеся задачи. В свою очередь, вложения в инфраструктуру и многолетние контракты могут быть абсолютно правильным решением для долгосрочного развития, но руководство ведомств или действующее правительство часто заинтересовано в быстрых результатах для получения повышения по службе или голосов избирателей прямо сейчас. Кроме того, бюрократия никогда добровольно не откажется от своих полномочий, напротив, она всегда преследует цель их расширить, так как с полномочиями в ваш отдел, департамент или агентство придут большие ресурсы и возможности для использования власти.

Таким образом, даже верные решения о модернизации сайтов центров занятости, ускоренном переводе услуг в онлайн или резком снижении требований к получателям пособий могут не приниматься долгие годы. В кризисы подобный багаж нерешенных проблем и лишнего регулирования становится гораздо очевиднее, прежде всего потому, что затрагивает больше людей. Например, премьер-министр Австралии, ранее занимавший пост министра по социальным услугам, призывал к модернизации IT-системы программы Centrelink еще в августе 2019-го, вскоре после своего назначения, но не смог этого добиться. После кризиса и пандемии, скорее всего, бюджеты появятся. Не обновляемые десятки лет сайты центров занятости на уровне штатов в США могли доставлять неудобство ищущим работу американцам, но низкие проценты безработицы позволяли откладывать решение об их модернизации год за годом. Сокращенные в ряде российских регионов требования для получения пособия по безработицы показывают, что регулирование этой сферы достаточно архаично и может быть безболезненно пересмотрено.