Одних элит недостаточно: почему управление государством без участия общества замедляет экономический рост

Уже почти десятилетие в академическом сообществе считают, что пора бы вручить премию по экономике памяти Альфреда Нобеля авторам популярной концепции, объясняющей, почему одни страны намного успешнее других в экономическом развитии. И мы нисколько не сомневаемся, что Дарон Аджемоглу и Джеймс Робинсон в ближайшем будущем ее получат. В книге Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty («Почему страны терпят неудачу: происхождение власти, процветания и бедности») они убедительно показывают, что основной причиной экономических и социальных различий между странами является качество институтов, под которыми понимаются не только организации, но и устойчивые нормы и правила, характерные для того или иного общества. Обобщив результаты ряда исследований в области новой институциональной экономики — в числе которых не только их собственные, но и работы других ученых, — авторы выделили два типа общественных институтов: инклюзивные и экстрактивные. В то время как инклюзивные институты направлены на вовлечение граждан, некоммерческих организаций и бизнеса в обсуждение проблем, выработку и реализацию политики, цель экстрактивных — минимизация общественного участия и извлечение прибыли в интересах элит или околоэлитных групп.

Читайте также

География, традиции или политика — что делает страны успешными?

Как и любая другая теоретическая конструкция в социальных науках, предложенная Аджемоглу и Робинсоном модель не исключает влияния других факторов на развитие государств. Она лишь подчеркивает, что особенности институтов и их качество стали определяющими для экономического и социального роста, а география, культура, ценности и другие факторы играют второстепенную роль. Эти выводы регулярно оспариваются элитами и работающими на них экспертами в отстающих государствах, но их можно понять: нужно же как-то оправдывать свою некомпетентность.

В науке критика этого подхода тоже имеет место, но в общем и целом экономисты и политологи признают, что институты определяют динамику развития, а другие факторы скорее влияют на то, как быстро и результативно можно эти институты сформировать. Вообще, стоит подчеркнуть, что в академическом сообществе наличие критики не означает, что теория не верна. Наоборот, возможность выявлять ограничения и постоянное критическое переосмысление положений лишь укрепляют объяснительную силу концепции.

Наверное, не имеет смысла пересказывать суть предложенной теории, так как сама книга написана доступным языком и хорошо переведена на русский, а концепция подробно представлена в научно-популярных источниках. Однако через призму этого подхода интересно показать особенности развития в странах, которые принято считать авторитарными.

Классические примеры — сравнение ФРГ и ГДР, Южной и Северной Корей, государств, которые идентичны по множеству оснований, но при этом с совершенно разными институтами и, как следствие, уровнями экономического развития и социального благополучия. И это тот случай, где точно не нужно объяснять, в чью пользу сравнение.

А что если обратиться к деталям и посмотреть на результаты исследований, которые фокусируются на отдельных аспектах влияния политических факторов на экономическое развитие? Например, в работе The dictator effect: How long years in office affect economic development («Эффект диктатора: как долгое нахождение у власти влияет на экономическое развитие») авторы доказывают, что продолжительность правления негативно воздействует на экономический рост. Предложенная ими модель демонстрирует статистически значимый эффект, который заключается в том, что каждый дополнительный год нахождения диктатора у власти снижает экономический рост на 0,088%, а после 20 лет — на целых 1,77%.

Может быть интересно

Капитализм в кризисе? Почему богатые богатеют, бедные беднеют и все меняют место жительства

Почему так происходит? Дело в том, что авторитарному лидеру для удержания власти нужно опираться на сформировавшуюся вокруг него элитную группу. Лояльные ему политики, бюрократы и силовики обеспечивают легитимность, общественную поддержку и порядок, а взамен получают возможность извлекать ренту посредством экстрактивных институтов. Показательно, что даже некоторые бизнесмены тесно связаны с элитными группами и выполняют ту же самую функцию. Речь, конечно, не об обычных предпринимателях, а о тех, кто не заинтересован в благосостоянии граждан, которые не являются конечными потребителями в бизнес-модели. Неудивительно, что большинство из них по интересному лингвистическому совпадению извлекают природные ресурсы и получают прибыль на внешних рынках. Это, кстати, одна из причин ресурсного проклятия — термина, придуманного Ричардом Аути для характеристики стран, богатых ресурсами, но демонстрирующих низкие экономические результаты.

Таким образом, элита, на которую опирается авторитарный лидер, заинтересована в планомерном развитии экстрактивных институтов, с помощью которых она извлекает ренту. Важно, что большая часть получаемой элитными группами прибыли выводится из национальной экономики, и это, само собой, негативно сказывается на экономическом росте.

Возьмем, например, Венесуэлу и Мексику, которые похожи и в географическом, и в культурно-исторических аспектах. При этом обе страны богаты природными ресурсами, в первую очередь нефтью, и могли попасть под влияние ресурсного проклятия. Не отрицая наличия ряда других экономических проблем, можно сказать, что в этом отношении они пошли разными путями.

Элита, пришедшая к власти в Венесуэле, в начале XXI века фактически национализировала нефтяную отрасль. Строительство социалистического государства и необходимость опоры на массы требовали перераспределения ресурсной ренты в пользу граждан, что и произошло на начальном этапе. Но постепенно политическая элита, сложившаяся вокруг Уго Чавеса, стала изымать всё большую долю ренты в свою пользу, что в итоге привело к экономическому коллапсу и политической нестабильности после смерти Чавеса, которые продолжаются до сих пор.

Мексика же, которая, по данным всевозможных индексов демократии, характеризуется более плюралистичной политической системой и регулярной сменой элит, сумела минимизировать потенциал ресурсного проклятия.

Справедливости ради нужно заметить, что главная причина — в правильной экономической политике, но и это в том числе потому, что сменяемые элиты не имели возможности получить долговременный доступ к извлечению ренты.

Несменяемые элиты склонны к экстенсивному развитию, они постоянно расширяются и постепенно осваивают всё новые сферы для извлечения прибыли. Способов много, но в основном это государственные и муниципальные закупки, управление принадлежащими государству компаниями, представление интересов родственного бизнеса, взяточничество, наконец. Отличительная особенность таких стран — возрастающая роль государства в экономике и как бизнес-актора, и как регулятора — неотъемлемый результат установления экстрактивной природы политической и административной элиты. Бенефициарами этих экстрактивных институтов-посредников, конечно, оказываются представители элиты.

Например, в Казахстане под лозунгами обеспечения национальных интересов правящие элиты контролируют все стратегически важные отрасли. Они не допускают приватизации, проведение которой могло бы сформировать конкурентную среду, и назначают руководство, обеспечивающее извлечение ренты. Такое централизованное управление и государственный капитализм создают питательную среду для построения экстрактивных институтов.

Читайте также

Денег нет, но вы держитесь: эксперты — о том, как бедность влияет на наше здоровье

Очень интересно, что на экстрактивных институтах первого порядка паразитируют их аналоги. Искусственные политические партии, лояльные НКО, различные политтехнологи, карманные СМИ получают свой кусок пирога за то, что обосновывают легитимность элит. Консультанты, офшоры и элиты ряда небольших (в основном островных) стран за хороший процент помогают легализовать доходы, а, например, продавцы люксовых товаров и услуг, используя эффект сноба, получают сверхприбыли в почти неконкурентной среде. В общем, экстрактивные институты, как и бюрократия, стремятся к постоянному расширению и размножению. Обратите внимание, что во всех странах, для которых характерен дисбаланс в сторону экстрактивных институтов, элиты отличаются почти неограниченным потреблением роскоши.

Долго ли так может продолжаться? Зависит от множества факторов и умения высшего руководства сохранять необходимый баланс. Для этого во власть рекрутируют профессиональных экспертов и управленцев, которые за счет своих знаний и навыков могут поддерживать определенный уровень управляемости и социально-экономической стабильности. В качестве бонуса они, естественно, тоже могут получить доступ к извлечению ренты. Это вовсе не означает, что они обязательно станут строить и укреплять экстрактивные институты, но вероятность, как показывает практика, очень высока. До тех пор, пока общество будет довольствоваться теми благами, которые всё-таки перераспределяются в его пользу, а государственные сервисы будут присутствовать в достаточном объеме, система продолжит успешно себя воспроизводить. И здесь важнейшая задача элит — чувствовать незримую грань и поддерживать равновесие.

Но неужели можно обойтись совсем без инклюзивных институтов? Здесь наблюдается очень интересная практика. В авторитарных государствах они почти всегда есть, по крайней мере на словах. Но проблема инклюзивных институтов в том, что они представляют опасность для авторитарного режима. Если граждане и независимые НКО вовлекаются в политические процессы, участвуют в обсуждении проектов законов, могут контролировать деятельность политиков и бюрократов, то в конечном итоге начинают требовать больше прав и свобод, больше демократии, лучшей экономической и социальной политики.

Это не просто потенциальный риск для политической элиты, а вполне конкретная угроза: инклюзивные институты не могут функционировать одновременно и равноправно с экстрактивными. Поэтому авторитарными элитами эта проблема решается очень просто. Они создают институты, которые либо имитируют инклюзивность, либо в противовес инклюзивному фасаду являются экстрактивными по своему содержанию. Например, можно создавать различные общественные структуры, где обсуждаются проекты законов, но приглашать к участию в них только проверенных лояльных активистов и экспертов.

Обычно практики и механизмы вовлечения создаются в результате низовой самоорганизации коллективного действия, если тому способствует инклюзивная среда. Но для авторитарных элит это неприемлемо. Любая инициатива, которую элиты не могут контролировать, воспринимается ими как опасность. Поэтому отличительной особенностью имитационных инклюзивных институтов является то, что они создаются сверху — самой элитой — и контролируются властной иерархией.

Но самая хитрая стратегия заключается в создании экстрактивных институтов под вывеской инклюзивных.

Элиты создают некоммерческие организации, которые декларируют инклюзивные цели (например, привлечение талантливых кадров или поддержка социально значимых проектов), а на деле получают огромное бюджетное финансирование и непрозрачно его перераспределяют в своих интересах.

Такие институты обеспечивают видимость кооптации, и, более того, некоторым счастливчикам для поддержания иллюзии инклюзивности что-то перепадает. Они могут продвинуться по служебной лестнице (ведь мы помним, что элиты всё-таки заинтересованы в привлечении профессионалов) или получить грант на свой проект, если он не представляет опасности для режима.

Может быть интересно

Изобретение выходных: как капитализм научил нас отдыхать, чтобы заставить работать

Но и это еще не всё. Иногда для поддержания экономики и своей власти элитам жизненно необходимо эффективно решать определенные задачи. Элитная верхушка обычно понимает, что простое делегирование таких задач вниз по иерархии не позволит достичь требуемых результатов в связи с влиянием укоренившихся экстрактивных институтов. Для таких случаев создаются «карманы эффективности» — проекты, которые реализуются не в рамках сложившейся политико-управленческой структуры, а находятся под личным патронажем высших руководителей, обеспечены специальным режимом регулирования и привлекают концентрированные материальные, интеллектуальные и другие необходимые ресурсы. При этом они могут быть совершенно разными по масштабу: от точечных проектов, как Суринамская государственная нефтяная компания, до целых отраслей, как автомобилестроение в современном Иране.

Как правило, такие проекты успешно реализуются и, кстати, поддерживают определенный уровень экономического развития. Но это влияние обычно недолгое, так как «карман эффективности» — разовая акция, а не долгосрочная устоявшаяся практика.

Опыт показывает, что после выполнения конкретной задачи дальнейшее масштабирование и рутинизация приводят к тому, что «карман эффективности» постепенно вбирает в себя наиболее характерные для системы институциональные черты. И если в обществе доминируют экстрактивные институты, то велик шанс, что «карман эффективности» превратится в один из них.

Равновесие невозможно поддерживать бесконечно. Рано или поздно элиты просчитаются — и экстрактивные институты станут изымать слишком большую часть ренты. Экономический рост станет отрицательным, граждане будут нести большие издержки и массово начнут требовать перемен. Закончиться это может как угодно, но мало точно никому не покажется. И тогда последний вопрос: а что происходит после смены диктатора и его элиты? Есть ли надежда на то, что стагнация сменится развитием?

К сожалению, результаты исследования, опубликованного в статье What happens to growth when a long-term political leader leaves office? («Что происходит с ростом, когда долгосрочный политический лидер покидает свой пост?»), представляют мрачную картину. Оказывается, в краткосрочной перспективе после смены власти экономические результаты в лучшем случае остаются на прежнем уровне, а в худшем — критически снижаются. При этом не так важно, произошла ли смена в результате переворота или выборов — автор не находит здесь статистически значимой зависимости. Зато показано, что затянувшееся правление одного лидера точно негативно сказывается на экономике в долгосрочной перспективе даже после падения режима. Это ловушка, характерная для большинства стран, которые проходили этап демократизации.

Без существенной внешней поддержки в имплементации инклюзивных институтов демократические лидеры далеко не всегда способны в краткие сроки перестроить систему. Граждане, которые не готовы ждать, разочаровываются в демократии, и происходит откат назад или растет поддержка популистов. Видимо, времени на построение качественных инклюзивных институтов, даже если новые элиты к этому стремятся, требуется тем больше, чем дольше существовали и укоренялись институты слабые и экстрактивные.